tra richiesta di "riscontro oggettivo" e realtà territoriale
27/05/2025
ITALIAN
Article: PNRR
Manuel Grimaldi
La nomina del Commissario straordinario (CS) di cui abbiamo parlato nel precedente articolo arriva in un momento in cui l’attenzione mediatica italiana è altissima. Il 17 giugno 2024 un tragico incidente sul lavoro porta alla morte di Satnam Singh finendo su tutti i giornali. È un caso esemplare che riunisce tutti gli elementi caratterizzanti lo sfruttamento lavorativo in agricoltura da parte di aziende che impiegano manodopera straniera senza regolare contratto, a condizioni inique, senza riposi né ferie e con salari irrisori1. A prescindere dalla brutalità del fatto di cronaca – avvenuto tra l’altro nella provincia di Latina dove il CS Maurizio Falco svolgeva il ruolo di Prefetto fino a pochi giorni prima – e della complicità del suo datore di lavoro, titolare di un'azienda sotto indagine per caporalato da cinque anni, il problema è da ricercare nelle condizioni di svantaggio in cui sono costrette a vivere le persone straniere presenti sul territorio e alle diverse sfumature di precarietà giuridica a cui sono esposte, almeno a partire dalla riforma Martelli del 1990, anno d’inizio di un crescente inasprimento delle normative e della sorveglianza delle frontiere2.
Un ruolo centrale a riguardo lo svolge la cosiddetta Legge Bossi-Fini3 che ha posto in relazione il permesso di soggiorno per lavoro subordinato con il contratto di lavoro. Secondo Nigro4, la normativa riguardante l’immigrazione è composta da una serie di “leggi sul mercato del lavoro” che attribuiscono ai datori di lavoro un potere potenzialmente coercitivo e relegano i lavoratori immigrati ad una condizione di subordinazione che, come nel caso di cronaca citato, favorisce situazioni di grave sfruttamento.
Ancora oggi, come dimostra il cosiddetto Decreto Cutro5, i diversi legislatori continuano a creare delle “pastoie burocratiche e legislative” che penalizzano tutte le persone migranti provenienti da paesi non comunitari6. In breve, un consistente numero di lavoratori e lavoratrici scivola in una condizione di irregolarità giuridica ed è costretta a cercare soluzioni abitative e lavorative all’interno di vere e proprie economie sommerse che sfuggono al monitoraggio degli enti pubblici. Secondo l’elaborazione dei dati del rapporto ISMU7, all'inizio del 2023 in Italia erano presenti circa 458 mila persone senza regolare permesso di soggiorno; una percentuale significativa, intorno al 10%, rispetto alla popolazione straniera con regolare permesso di soggiorno.
Negli ultimi tre decenni, le aree rurali del sud Italia sono diventate una sorta di punto di transito con annessa opportunità di accesso al mercato del lavoro, seppur non formalizzato e sottopagato, in attesa di ottenere un permesso di soggiorno, incastrando le persone in meccanismi di ‘inclusione differenziale’ nel tessuto sociale8 creati dallo stesso ‘sistema di accoglienza’. Le campagne del meridione diventano i luoghi in cui è possibile perseguire e ridisegnare il proprio progetto migratorio, o raccogliere i frammenti di ciò che ne rimane, e creare spazi di accoglienza auto-organizzata per contrastare i pericoli di isolamento legati alla propria condizione giuridica9.
L’assenza di dati che permettano di quantificare la presenza delle persone nelle diverse aree geografiche, come vedremo, mette a dura prova le progettualità coordinate a livello ministeriale come quella del ‘superamento’. Alla luce di queste osservazioni, in questo articolo, cercheremo di delineare il ruolo di mediatore richiesto al CS, tra la necessità di dare risposte alle amministrazioni locali chiamate in causa e l’esigenza economica di rispettare le scadenze per non perdere i fondi europei del PNRR.
Corsa contro il tempo
Il CS si insedia all’ombra mediatica degli eventi di cronaca richiamati e riceve, il 4 luglio 2024, le prime direttive dalla Cabina di regia del PNRR, convocata e presieduta dal Ministro per gli Affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, Raffaele Fitto10. In un articolo pubblicato sul sito ufficiale della Presidenza del Consiglio dei Ministri sono poche le informazioni condivise, ma viene sottolineato come l’incontro abbia rivolto particolare attenzione alla gestione delle risorse economiche destinate alle opere di natura infrastrutturale11. Le indicazioni per il CS sono quindi chiare sin dall’inizio: mettere a disposizione degli alloggi dignitosi e adattare il resto delle attività previste di conseguenza.
I motivi dello stallo
Il 25 luglio l’apposita Sezione della Corte dei Conti pubblica un rapporto12 rivolto a tutti gli attori coinvolti che descrive lo stato di avanzamento delle progettualità, con annesse raccomandazioni per indirizzare i lavori. Da questo si apprende che il Ministro del lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS) ritiene la nomina del CS una soluzione alle molteplici difficoltà operative, segnalate dai territori sin dalla fase di progettazione, che incidono sulla realizzabilità degli interventi e sulle tempistiche. Queste si possono riassumere come segue:
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“Difficoltà a lavorare in sicurezza e conseguente rilevanza dell’aspetto dell’ordine pubblico
- Insufficiente determinatezza del numero di destinatari dell’intervento”13
Il secondo punto è di nostro interesse perché ci permette di comprendere quale sia stata la linea generale perseguita dalle amministrazioni locali durante le fasi di stesura dei progetti. Infatti, dei 37 comuni assegnatari del finanziamento, solo 7 hanno mantenuto coerenza tra il numero di presenze dichiarate nel questionario compilato nel 202114 e il numero di posti letto previsti dagli interventi programmati nei Piani di Azione Locale (PAL). Prima di proseguire con l’analisi chiariamo come – e perché – gran parte delle amministrazioni comunali hanno modificato queste cifre nel corso del tempo.
Le consapevolezze delle istituzioni locali
In primis, è utile specificare che i comuni, prima di luglio 2024, hanno condiviso in tre occasioni i numeri riguardanti le persone che vivono in ‘insediamenti informali’ e, in tutti i casi, si fa riferimento a cifre indicative perché non esistono censimenti ufficiali riguardanti le persone prive di permesso di soggiorno; ed appare ragionevole pensare che spesso quest’ultime trovano un ‘posto sicuro’ nei luoghi in cui non è necessario sottoscrivere un contratto d'affitto, proprio come i ‘ghetti’. Le stime iniziali rilevano un totale di presenze pari a 10.775 e, in effetti, la prima ripartizione delle risorse è avvenuta sulla base di questi dati con Decreto n. 55 del 29 marzo 2022 del MLPS15. Ma, secondo quanto riportato dal Ministero del Lavoro16, il numero di posti letto previsti nelle prime versioni dei PAL, condivise prima del 10 gennaio 2023, ammontava a 2.700. Solo in seguito a specifiche richieste – rivolte ai Comuni dalla Direzione Generale per l’Immigrazione del MLPS durante la fase preliminare di valutazione dei progetti – il totale delle unità è aumentato a 7.235 confermando, infine, un differenziale negativo di 3.520.
Le motivazioni che hanno spinto le amministrazioni comunali ad abbassare i numeri sono – ipso facto – rintracciabili nella dubbia utilità dei posti letto se quest’ultimi non sono accompagnati da servizi quantomeno sufficienti. Come conferma ancora la Corte dei Conti “sono state registrate una prevalenza di richieste per investimenti in servizi (formazione, trasporto, ecc.) rispetto a interventi infrastrutturali (a fronte della ripartizione del finanziamento per il 70% ad opere infrastrutturali e per il 30% ad interventi non infrastrutturali)”17, anche se la ripartizione è stata sempre rispettata; tranne nel solo caso del Comune di Lesina. Durante l’incontro del 28 febbraio 2023, cioè dopo l’invio della prima versione dei PAL, “numerose Amministrazioni comunali hanno rappresentato […] la necessità di finanziare con gli interventi PNRR, anche attraverso modifiche dei PAL già presentati, soprattutto la componente servizi in considerazione della presenza di altre risorse comunitarie già assegnate per la realizzazione di infrastrutture”18.
A fare chiarezza sulle richieste dei comuni sono le dichiarazioni della Vicesindaca19 di Cerignola, Maria Dibisceglia, intervistata il 26 novembre 2024 presso il Comune di Cerignola:
Pur rispettando la suddivisione tra infrastrutturale e non infrastrutturale, le amministrazioni comunali hanno tentato quasi all’unanimità di tener bassi i numeri di posti letto finendo per scontrarsi con gli stessi obbiettivi progettuali imposti dal MLPS. Infatti, secondo la Corte dei Conti22, la scarsa “accuratezza dei primi dati formalizzati durante l’iniziale mappatura, territoriale e numerica, degli insediamenti ha costituito e costituisce il vero punto debole dell’iniziativa” ritenendo che la “scansione numerica” è stata “realizzata in alcune circostanze senza un rigoroso, completo ed uniforme riscontro oggettivo della sua affidabilità, né da parte degli enti locali e nemmeno da parte del Ministero interessato”. Per quanto questa osservazione sia veritiera, il documento non tiene in considerazione che un censimento ‘rigoroso, completo ed uniforme’ è utopico se si osserva in dettaglio cosa avviene nei comprensori agricoli in cui gli insediamenti abitativi nascono. Come sottolineato in precedenza, le presenze sono legate alle stagionalità e variano di anno in anno, ma soprattutto sono luoghi in cui vivono lavoratori senza regolare permesso di soggiorno - che sfuggono a qualsiasi forma di censimento - e non è chiaro chi dovrebbe fare le rilevazioni numeriche.
In un evento pubblico di ottobre 2024, il sindaco di Manfredonia Domenico La Marca ha dichiarato: “ci è stato chiesto di confermare i numeri, di dover fare un censimento, come se fosse semplice. Insieme alle organizzazioni del privato sociale abbiamo detto che noi non vogliamo fare un censimento per mettere da parte i buoni e i cattivi”. A queste condizioni quindi chi dovrebbe fare un censimento per insediamenti abitativi di grandi dimensioni? Servirebbe un’azione poliziesca mirata senza precedenti, che porterebbe le autorità competenti, cioè le questure, a destabilizzare tutto il tessuto sociale nelle aree rurali e nelle vicine aree urbane? Queste criticità si ricollegano, ancora una volta, alla necessità di affrontare “uno degli effetti peggiori dell’attuale disciplina” cioè “la continua produzione di irregolarità, aggravata anche dall’impossibilità di sanare la propria posizione”23, come ampiamente dimostrato dai dati raccolti dalla campagna Ero Straniero24 volta a rendere il Testo Unico Immigrazione più aderente all’attuale contesto sociale, economico e lavorativo contemporaneo.
Il quadro illustrato apre allo scontro politico che caratterizza gli eventi dei mesi successivi. Infatti, così facendo le amministrazioni comunali, come enti assegnatari, diventano un ostacolo allo sviluppo delle progettualità, in quanto le loro “esigenze” rischiano di “snaturare l’intervento finanziato con il PNRR”25. Le suddette osservazioni risultano centrali al fine di comprendere come viene inquadrato a livello ministeriale il ruolo delle amministrazioni locali coinvolte. Un ruolo di meri attuatori di progettualità - volte a rispettare le linee guida del governo - non adattabili a specifiche esigenze sociali, economiche e politiche, più che di interlocutori fondamentali per l’ideazione, la scrittura e l’implementazione dei rispettivi PAL. In breve, queste considerazioni mettono in discussione ciò che dalle progettualità stesse viene definito ‘superamento’ perché si afferma che la linea perseguita, quasi all’unisono, dalle istituzioni più vicine alle dinamiche territoriali è contro la ‘natura’ del progetto e come tale non è contemplabile.
L’insufficienza delle Cabine di regia e la linea governativa
In questa sede pare opportuno menzionare le conclusioni della Corte dei Conti in cui viene evidenziata la “poca capacità dimostrata nella ricerca di soluzioni idonee ad affrontare, e risolvere, la problematica inerente gli insediamenti abusivi e la lotta allo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura per i quali, sicuramente non sono sufficienti Cabine di Regia”26. Infatti, nei suddetti incontri, “i confronti seppure utili, non sono risolutivi riguardo una problematica che mai come ora, alla luce dei recenti accadimenti, impone decisioni forti a tutela dei più deboli”27. Ciò mette in luce la natura delle difficoltà esistenti a livello governativo che, nonostante abbia a disposizione delle somme di denaro superiori a qualsiasi altra progettualità del passato - inerente alle condizioni abitative delle persone migranti nei comprensori agricoli - è incapace di predisporre dei processi amministrativi adeguati per rispondere alle esigenze sociali degli insediamenti abitativi in questione. A fronte di queste osservazioni non arriva nessuna risposta dal MLPS e da questo momento in poi è il CS a farne le veci per far sì che le progettualità entrino nella fase esecutiva.
La linea governativa è quindi chiara: verificare la compatibilità dei progetti delineati nei PAL e chiedere il raggiungimento dei target28 prefissati (T1-2025), cioè di rendicontare almeno il 90% delle spese entro il 30 marzo 202529. Un ambizioso orizzonte per spingere i comuni a portare avanti le attività il più velocemente possibile proprio in virtù del fatto che, contrariamente a quanto i comuni stessi hanno cercato di dimostrare, i target prefissati non possono essere raggiunti senza il completamento dei lavori di costruzione degli alloggi (infrastrutturale) cioè della creazione dei posti letto in relazione ai numeri dichiarati inizialmente. Nel prossimo articolo si proverà a delineare come il CS abbia strutturato il proprio lavoro, con la consapevolezza acquisita che l’attuale governo sembra intenzionato a “spendere rapidamente i fondi” – linea nazionale descritta anche da un preciso articolo online di ‘Openpolis’ a novembre 202430.
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Footnotes
2. Caruso, Francesco, e Alessandra Corrado. 2021. Essenziali ma invisibili: analisi delle politiche e delle iniziative di contrasto allo sfruttamento e per l’inclusione dei lavoratori migranti in agricoltura nel Sud Italia. Pisa: Rosenberg & Sellier. 154.
3. Legge 30 luglio 2002, n. 189. Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.
4. Brigate di solidarietà attiva, Gianluca Nigro, Mimmo Perrotta, Devi Sacchetto, e Yvan Sagnet, a c. di. 2012. «Lavori in corso. Pratiche e idee per la liberazione del lavoro migrante». In Sulla pelle viva: Nardò, la lotta autorganizzata dei braccianti immigrati, 1. ed, 76–100. 95.Samizdat 7. Roma: DeriveApprodi. https://www.academia.edu/23727895/Sulla_pelle_viva. (accesso: 08.01.2025)
5. Legge 5 maggio 2023, n. 50. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20, recante disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all'immigrazione irregolare.
6. Di Sciullo, Luca. 2024. «L’insostenibile volatilità del permesso di soggiorno. I non comunitari regolarmente presenti a inizio 2024». In Dossier statistico immigrazione, 108–13. Roma: IDOS Centro Studi e Ricerche. 109.
7. Blangiardo, Gian Carlo. 2023. «Le migrazioni in Italia». In Ventinovesimo Rapporto sulle migrazioni 2023, 17–28. Milano: Franco Angeli.
8. Mezzadra, Sandro, e Brett Neilson. 2014. Confini e frontiere. La moltiplicazione del lavoro nel mondo globale. Bologna: Il Mulino. Vol. 2017. Bologna: Il Mulino.
9. Cremaschi, Simone Carlo Vladimiro. 2020. «Sheltered : Life and Work in Italy’s Immigrant Ghettos». Thesis, European University Institute. https://doi.org/10.2870/422918.
10. La Cabina di regia del PNRR è l’organo dotato di poteri di indirizzo politico, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del Piano. Essa è posta al centro della rete dei soggetti istituzionali che svolgono funzioni di indirizzo, verifica o ausilio dell'attuazione del Piano. La composizione è “a geometria variabile” in funzione delle tematiche affrontate in ciascuna seduta. In questo caso erano presenti il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, Marina Calderone, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, Giancarlo Giorgetti, il Sottosegretario dell’Interno, Emanuele Prisco e il Presidente dell'ANCI, Antonio Decaro. Riferimenti normativi: D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2021, n. 108. Raffaele Fitto si è dimesso il 30 novembre 2024 per assumere il nuovo incarico di commissario alla Coesione e alle riforme e presidente esecutivo della Commissione europea, al suo posto è stato nominato Tommaso Foti.
11. Cfr. https://www.governo.it/it/articolo/interventi-il-superamento-degli-insediamenti-abusivi-agricoltura-riunione-della-cabina-di
12. Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. 2024. Piani Urbani Integrati – Superamento degli insediamenti abusivi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura. Deliberazione del 25 luglio 2024, n. 81/2024/G. Relatore Paolo Romano. https://www.corteconti.it/Download?id=3899a046-fba5-43f3-be35-5e0358e7cbe2 (accesso 13.01.2025).
13. Ibidem, 24.
14. Cfr. https://www.cittalia.it/wp-content/uploads/2021/09/Copia-del-Questionario-condizioni-abitative-dei-migranti.pdf; e per la guida alla compilazione Cfr. https://www.cittalia.it/wp-content/uploads/2021/09/Guida-Compilazione-Questionario-condizioni-abitative-dei-migranti.pdf
15. Cfr. https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/05/10/22A02777/sg
16. Memoria n 1 del Ministero del Lavoro, protocollo Cdc n. 2760 del 12 luglio 2024 – all. 2. Informazione estratta, ancora una volta, da (Corte dei Conti, 2024)
17. Cfr. Corte dei conti. 2024. 24.
18. Ibidem
19. Anche assessora al Welfare, Politiche di benessere e inclusione sociale, contrasto alla povertà e alle fragilità, politiche abitative, Piano sociale di zona e Presidenza coordinamento istituzionale dell’ambito territoriale di Cerignola; ed entrata a far parte della Commissione Welfare e Politiche di Coesione dell’Anci Puglia ad agosto 2024.
20. Borgo Tre Titoli è stato fondato negli anni ‘50 a circa 10 km dal centro cittadino di Cerignola, abitato, in base alla stagionalità, da diverse centinaia di persone migranti e costituito da casolari in muratura privi di servizi primari (Caritas, 2018).
21. Intervista 26 novembre 2024 presso il Comune di Cerignola
22. Cfr. Corte dei conti. 2024. 27.
23. Coresi, Fabrizio, Francesco Mason, e Francesco Damiano Portoghese. 2024. «Gli ingressi per lavoro: la “lotteria dei decreti flussi” e le proposte della Campagna Ero Straniero.» In Dossier statistico immigrazione, 119–24. Roma: IDOS Centro Studi e Ricerche. 123.
24. La campagna, avviata nel 2017, promuove una riforma della normativa sull’immigrazione, con particolare attenzione alla promozione del soggiorno regolare. La Campagna è promossa da: A Buon Diritto Onlus, ActionAid, Asgi, Federazione delle chiese evangeliche in Italia, Oxfam, Arci, Cnca, Cild, Fondazione Casa della carità “Angelo Abriani”, Acli, con il sostegno di numerosi sindaci e decine di organizzazioni. Cfr. https://erostraniero.it/
25. Cfr. Corte dei conti. 2024. 24.
26. Ibidem. 29.
27. Ibidem. 29.
28. I target rappresentano risultati attesi dagli interventi, quantificati con indicatori misurabili: a) sono traguardi quantitativi da raggiungere tramite una determinata misura del PNRR (riforma e/o investimento); b) sono misurati tramite indicatori ben specificati (e.g. km di ferrovie costruite, metri quadri di superfice oggetto di interventi di efficientamento energetico, numero di studenti che hanno completato la formazione, etc.). Cfr. https://www.italiadomani.gov.it/content/sogei-ng/it/it/Interventi/milestone-e-target.html
29. Cfr. Corte dei conti. 2024
30. Cfr. https://www.openpolis.it/la-nomina-di-fitto-a-commissario-ue-e-la-pesante-eredita-di-un-pnrr-fallimentare/?utm_source=Newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=pnrr
Keywords: PNRR; Superamento
Period: 2021 - 2026
Project: Camp Form(s)
Inappropriable is a research, a collective investigation and a condition of possibility which sets out to interrogate practices of inhabitation, infrastructures of life, of marronage and fugitive worldling, focusing on labour ecologies in territories of migration: frontiers where bodies, spaces and labour are reconfigured through extractive and plantation-like capitalist processes of accumulation, dispossession and exclusion.