19/01/2025
ITALIAN
Article: PNRR
Manuel Grimaldi
L’indagine si colloca all’interno di un progetto di ricerca più ampio1, avviato nel 2023, che mira a esplorare la relazione tra il visibile, rappresentato dall’esistente da superare, e l’invisibile, ossia l’immaginazione di un luogo alternativo, proprio concentrandosi sul noto insediamento di Borgo Mezzanone alle porte della città di Foggia. Oltre allo studio dei modelli delle politiche pubbliche, il lavoro ha permesso di costruire un dialogo prolungato nel tempo con diversi attori coinvolti quali i Comuni di Manfredonia, Foggia, Cerignola e San Severo, gli assessorati regionali, il Politecnico di Bari, l’Università di Foggia, sindacati, ONG, associazioni locali e confessionali.
L’analisi critica di quanto successo sinora si giova, inoltre, di un dialogo con le persone che vivono e attraversano l’insediamento abitativo informale e la borgata di Borgo Mezzanone al fine di far emergere una mappa eterogenea delle rappresentazioni del territorio. L’impegno continuo e le relazioni costruite nel tempo ‘sul campo’ si dipanano attraverso interventi artistici co-prodotti con la popolazione locale, la partecipazione e l’osservazione di eventi pubblici, la frequentazione di luoghi di aggregazione collettiva o la presenza in momenti di riflessione più ristretta. Queste esperienze, allineate all’approccio etnografico, hanno permesso di osservare alcuni dei percorsi di vita e delle aspettative degli abitanti, caratterizzati da diverse origini, status giuridici e livelli di integrazione economica nei circuiti locali.
Gli articoli restituiranno un’analisi diacronica degli eventi seguendo il filo conduttore della complessa macchina burocratica in azione, o in stallo, per evidenziare gli aspetti positivi e controproducenti dei modelli di governance multilivello e multisettoriali che caratterizzano le progettualità in esame. Le diverse fasi saranno considerate in base ai posizionamenti degli attori, istituzionali e non, interrogati durante le interviste condotte in diverse occasioni e mediante l’utilizzo delle note di campo raccolte attraversando i territori.
Vecchie e nuove progettualità
La pista aeroportuale dismessa di Borgo Mezzanone (Manfredonia), utilizzata per le operazioni della NATO fino agli anni ‘90, è stata oggetto di numerosi interventi istituzionali negli ultimi due decenni. Con la c.d. “Legge Puglia”2, viene istituito un centro governativo temporaneo di accoglienza per richiedenti asilo che si stabilizza negli anni a seguire, ricevendo svariati finanziamenti e diverse denominazioni. Le strutture governative avvicendatesi in questo arco di tempo si sono sempre più incastonate nel contesto territoriale delle aree rurali della Capitanata legandosi al settore agroalimentare in un rapporto di dipendenza rispetto ai bisogni di manodopera stagionale di quest’ultimo.
Le connotazioni giuridiche originarie del centro di accoglienza hanno subìto, nel volgere di pochissimi anni, importanti trasformazioni. Analogamente al centro di Borgo Mezzanone, viene inaugurata un’altra struttura, quella di Bari Palese, simile per capienza di posti e localizzazione in un'area remota in cui erano presenti piste aeroportuali. Oltre a rappresentare un “battesimo”3 dei centri di accoglienza nati negli anni a successivi, le suddette strutture hanno contribuito ad alimentare nuove forme localizzate e più o meno istituzionalizzate di ghettizzazione. Fin dal primo decennio degli anni 2000, infatti, numerosi reportage segnalano tre caratteri principali: lo sviluppo di una baraccopoli adiacente al CARA, la permeabilità e gli scambi esistenti tra questi e la tolleranza di una tale situazione da parte delle autorità pubbliche4.
Ad oggi, infatti, si possono individuare a Borgo Mezzanone tre diversi ‘ghetti’ dai confini sfumati: il centro governativo (ex-CARA), una cosiddetta foresteria – che dovrebbe soppiantare del tutto l’ex centro di accoglienza5 – e l’insediamento abitativo spontaneo6. È in questo complesso quadro venutosi a plasmare negli ultimi 25 anni che si inseriscono le ultime progettualità previste nell’ambito del PNRR vòlte al superamento del terzo ‘ghetto’ che abbiamo definito ‘insediamento abitativo spontaneo’ con circa 2000 residenti permanenti7 e picchi di 4000 abitanti nella stagione estiva – secondo delle indicazioni che l’amministrazione comunale ha fornito sulla scorta delle stime degli attori del Terzo Settore8. Per inquadrare il percorso che ha portato alle progettualità in corso d’opera e delineare i suoi contorni è necessario partire almeno dall'istituzione del c.d. Tavolo Caporalato nel dicembre 2018. Quest’ultimo è presieduto dal Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, ruolo ricoperto dal 22 ottobre 2022 da Marina Elvira Calderone, e riunisce altri 13 membri istituzionali9 prevendendo la partecipazione alle riunioni dei rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori agricoli e organizzazioni del Terzo Settore attive contro lo sfruttamento lavorativo.
La funzione principale del Tavolo consiste nell’elaborare la strategia nazionale di contrasto allo sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato, concretizzatasi nell’approvazione del Piano Triennale (2020-2022), e svolge un ruolo di indirizzo e coordinamento tra le istituzioni coinvolte, garantendo la pianificazione e la gestione integrata delle iniziative a livello nazionale e locale10. Originariamente concepito per operare fino a settembre 2022, il Tavolo è stato prorogato fino al 3 settembre 202511.
Nello specifico il tavolo è organizzato in sei Gruppi di lavoro coordinati da un’amministrazione capofila, tra questi, il numero 5 Alloggi e foresterie temporanee12 coordinato dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), risulta avere un ruolo centrale nelle progettualità oggetto di analisi. In questa cornice, ANCI in collaborazione con Fondazione CITTALIA – e con finanziamento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS) mediante il Fondo Nazionale Politiche Migratorie – ha realizzato il progetto Inclusione dei cittadini stranieri e Contrasto allo Sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato (InCas) con lo scopo di:
- Sviluppare un programma a livello nazionale che offra supporto agli Enti locali interessati territorialmente da fenomeni di sfruttamento o disagio abitativo legati al lavoro agricolo, assistendoli nella definizione di politiche e strumenti adeguati per le misure di loro competenza al fine di garantire l'attuazione locale del Piano triennale;
- Promuovere una realizzazione efficace dei progetti territoriali, avviati dal MLPS, vòlti all’inclusione sociale dei cittadini provenienti da Paesi terzi attraverso un supporto continuo agli Enti locali coinvolti. Questo intervento intende rafforzare la governance multilivello, seguendo l’approccio territoriale (place-based) adottato dal MLPS.
Il progetto, iniziato il 9 agosto 2021 e finito l’8 agosto 2023, ha previsto un’indagine a livello nazionale che ha coinvolto tutti i comuni italiani, portando alla pubblicazione di un rapporto di ricerca sulle Condizioni abitative dei migranti che lavorano nel settore agroalimentare13 al fine di raggiungere 3 risultati:
- Collaborare nell’analisi degli effetti delle iniziative indirizzate a mitigare il disagio abitativo;
- Considerare le esigenze dei Comuni, inclusa la necessità di sostegno finanziario;
- Identificare i territori in cui condurre attività di analisi e supporto, con l’obiettivo di elaborare Piani locali multisettoriali (PLM)14.
Nell’ambito dello stesso progetto, una lettera è stata inviata ai comuni italiani il 20 settembre 202115. Questa invitava i comuni, da un lato, a partecipare ad una mappatura nazionale attraverso la compilazione di un questionario al fine di realizzare un censimento informale16 degli “insediamenti abusivi”; dall’altro, essa chiariva che i risultati di questa indagine avrebbero condizionato l’erogazione di finanziamenti per un totale di 200 milioni di euro. La rilevazione statistica a livello nazionale si è focalizzata sulla presenza di lavoratori stranieri impiegati nel settore agro-alimentare che vivono in contesti sia formali che informali registrando un tasso di risposta del 48,7% (3.851) sul totale dei comuni.
- Quantificare, stimando ove necessario, le presenze delle persone migranti impiegate in ambito agroalimentare e indicare elementi quali variazioni stagionali, nazionalità e genere;
- Descrivere la tipologia delle strutture abitative in cui vivono le persone in base a stabilità dell’abitare, proprietà immobiliare e autorizzazioni;
- Dichiarare quali tipi di progettualità sono state implementate in passato.
È importante chiarire che l’assegnazione dei fondi non è basata esclusivamente sui questionari compilati dalle amministrazioni locali. Infatti, come illustrato nel secondo capitolo del già citato Rapporto InCas, l’indagine censuaria è stata preceduta da uno studio finalizzato alla suddivisione dei comuni in diverse categorie17 basato su:
- Una “letteratura” di settore18;
- Gli interventi già finanziati dal MLPS e dal Ministero dell’Interno19;
- L’utilizzo di un indicatore di fonte ISTAT – la Superficie Agricola Utilizzata (SAU) – al fine di individuare una proxy della vocazione agricola dei vari territori comunali.
In riferimento alla questione abitativa delle persone impiegate nel settore agricolo, la lettera può essere considerata il punto di incontro tra la cornice del Piano triennale (2020-2022) - e quindi anche del già citato gruppo di lavoro numero 5 del Tavolo caporalato – e quella del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Quest’ultimo è suddiviso in 5 macroaree chiamate Missioni e la numero 5 Coesione e inclusione, a sua volta ripartita in tre Componenti, si pone l'obiettivo di potenziare i sistemi di protezione e inclusione sociale per le persone in condizioni di grave emarginazione, attraverso investimenti mirati a rendere le residenze pubbliche e private più accessibili (Componente 2).
Nello specifico, i fondi – a cui fa riferimento la lettera – provengono dalla voce specifica di investimento (2.2.a) Piani Urbani Integrati – Superamento degli insediamenti abusivi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura con l'obiettivo esplicito di “creare o ristrutturare alloggi per i lavoratori del settore agricolo per dare loro alloggi dignitosi ed eliminare così le infiltrazioni di gruppi criminali”20. Un traguardo apparentemente semplice da raggiungere se non si tiene conto delle dinamiche territoriali in cui hanno origine gli ‘insediamenti abusivi’.
Footnotes
2. Legge 29 dicembre 1995, n. 563. Conversione in legge del decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, recante disposizioni urgenti per l'ulteriore impiego del personale delle forze armate in attività di controllo della frontiera marittima nella regione Puglia.
3. Pannarale, Luigi. 2014. Passaggi di frontiera. Osservatorio sulla detenzione amministrativa degli immigrati e l’accoglienza dei richiedenti asilo in Puglia. Quaderni de L’altro diritto 1. Pisa: Pacini Editore. https://www.adir.unifi.it/quaderni/passaggi_di_frontiera.pdf
4. Cfr. MSF, Medici Senza Frontiere. 2005. «I frutti dell’ipocrisia.Storie di chi l’agricoltura la fa. Di nascosto.» Roma: Medici Senza Frontiere Onlus. e MSF, Medici Senza Frontiere. 2008 «Una stagione all’inferno, report missione Italia». Roma: Medici Senza Frontiere Onlus.
5. In data 15 dicembre 2024, il consiglio comunale del Comune di Foggia ha approvato la variante urbanistica al Piano regolatore Generale vigente per il progetto di riconversione dell'ex C.A.R.A. di Borgo Mezzanone (FG) in foresteria regionale per braccianti agricoli stranieri, ai sensi dell’articolo 14, comma 3, l.r. 11 maggio 2001, n. 13. Cfr. https://www.comune.foggia.it/it/news/esiti-consiglio-comunale-14-dicembre
6. Chiusi dentro - Altreconomia. Cfr. https://altreconomia.it/chiusi-dentro-alto-progetto/
7. Cremaschi, Simone Carlo Vladimiro. 2020. «Sheltered : Life and Work in Italy’s Immigrant Ghettos». Thesis, European University Institute. https://doi.org/10.2870/422918.
8. Le stime condivise dai comuni sono riportare nel rapporto InCas 2022 di seguito analizzato.
9. Ministero dell'Interno; Ministero della Giustizia; Ministero dell'Agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Ispettorato Nazionale del Lavoro; INPS; Comando Carabinieri per la tutela del lavoro; Corpo della Guardia di Finanza, Regioni e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano e Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI); Autorità politica delegata per le pari opportunità; Autorità politica delegata per la coesione territoriale.
10. Le sue modalità di organizzazione e funzionamento sono state stabilite con il d. interm. del 4 luglio 2019. Cfr.https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2019/09/03/19A05490/SG
11. D. interm. del 17 giugno 2022. Cfr. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2022-03-01;17
12. La cui attività è volta alla creazione di un sistema di accoglienza che tenga conto delle esigenze di produttori e lavoratori e che, al tempo stesso, coinvolga gli amministratori locali, a seconda delle necessità e delle caratteristiche dei diversi territori.
13. Rapporto pubblicato il 19 luglio 2022 e realizzato dalla Fondazione CITTALIA dell’ANCI sulle condizioni abitative dei migranti che lavorano nel settore agroalimentare, Cfr. https://www.anci.it/wp-content/uploads/Rapporto-INCAS-compressed.pdf
14. Strumento operativo per l'attuazione a livello territoriale del Piano Triennale che prevede lo sviluppo di tali piani da parte degli enti locali per implementare le sue misure.
15. Sottoscritta dal presidente dell’Anci Antonio Decaro e del ministro del Lavoro Andrea Orlando Cfr. https://www.cittalia.it/wp-content/uploads/2021/09/Lettera-Decaro-Orlando.pdf
16. Per il questionario Cfr. https://www.cittalia.it/wp-content/uploads/2021/09/Copia-del-Questionario-condizioni-abitative-dei-migranti.pdf e per la guida alla compilazione Cfr. https://www.cittalia.it/wp-content/uploads/2021/09/Guida-Compilazione-Questionario-condizioni-abitative-dei-migranti.pdf
17. Ordinari, prioritari e super-prioritari.
18. Per “letteratura” si intendono tutti gli studi e le ricerche realizzate su scala nazionale o su scala locale (micro-territoriale): si va, ad esempio, dai report annuali della FLAI-CGIL su “Agromafie e Caporalato” alle ricerche realizzate da ONG e Associazioni del Terzo Settore (MEDU, MSF, ecc.) in territori più circoscritti (Piana di Gioia Tauro, Provincia di Foggia, ecc.).
19. Tra questi, si fa diretto riferimento ai programmi SU.PRE.ME e +SU.PRE.ME.
20. Per il testo completo Cfr. https://www.italiadomani.gov.it/it/strumenti/documenti/archivio-documenti/piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza.html
Keywords: PNRR; Superamento
Period: 2021 - 2026
Project: Camp Form(s)
Inappropriable is a research, a collective investigation and a condition of possibility which sets out to interrogate practices of inhabitation, infrastructures of life, of marronage and fugitive worldling, focusing on labour ecologies in territories of migration: frontiers where bodies, spaces and labour are reconfigured through extractive and plantation-like capitalist processes of accumulation, dispossession and exclusion.